21 de julho de 2016

Como fazer do orçamento público um meio de controle real?

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Como fazer do orçamento público um meio de controle real?

Alvaro Martim Guedes

Está sendo negociada uma Proposta de Emenda Constitucional, PEC, que visa criar limitadores às despesas públicas. A intenção é a de criar mecanismos para impedir que as despesas tenham autonomia de crescimento durante o exercício fiscal. Isso ocorre de maneira mais acentuada no âmbito da União, visto que diversas normas constitucionais vinculam transferências e outras mais despesas a percentuais da receita pública. O mecanismo hoje existente é o de que caso a arrecadação cresça o mesmo irá ocorrer com a despesa a ela vinculada. Exemplo disso é o repasse aos municípios de parcela da arrecadação do IPI e do Imposto de Renda, por meio do Fundo de Participação dos Municípios. Outros mais fundos existem e há ainda parcela de gastos relativos à educação e saúde que também assim são condicionadas. No caso dessas duas despesas em particular – para bem ilustrar a magnitude do que está sendo proposto por essa Emenda – o descumprimento dos percentuais é uma falta tão grave quanto a de uma “pedalada fiscal”.

O que essa Emenda visa é fazer do orçamento público um instrumento efetivo de planejamento, igual ao que se pretendeu, nos anos 1960, quando da introdução da técnica de orçamento por programas. Ao longo da história, contudo, nossos meios legais de propor e executar o orçamento o alteraram para possibilitar que aventuras, tal qual a nova matriz econômica empreendida durante o primeiro mandato da Presidente Dilma Roussef, viessem a ocorrer. O descumprimento de princípios básicos de administração pública, como o de garantir que prevaleçam as ações planejadas, ou seja, as ações articuladas entre poder executivo e legislativo, foram sendo efetivados a cada pressão negociada episodicamente entre setores econômicos específicos e governo.

A proposta maior da PEC em andamento é a de impor um limitador ao crescimento autônomo das despesas tendo por parâmetro a inflação do ano anterior. O resultado esperado é que as despesas passem a ser limitadas pela alteração de preços praticados. Caso os preços cresçam continuamente o mesmo não irá ocorrer com as despesas. A ideia central, mesmo que não expressa, é a de reverter o denominado orçamento incremental. Nesse as despesas se repetem a cada ano e somente são alteradas para cima com base em projeções de inflação ou crescimento do PIB. O resto do crescimento fica por conta das normas constitucionais.

Embora o que agora está sendo proposto seja apenas uma alteração pequena na sua dimensão, e que poderá repercutir no âmbito estadual e municipal, é bom notar, implica em fazer muitas outras mais que são amparadas na Constituição Federal. Mais do que um teste, esse será de fato um enorme desafio ao Governo interino de Michel Temer. Tem uma boa dose de ousadia contida na proposta. Vamos verificar se há muita ou pouca em jogo pelo resultado a ser obtido.

A questão de fundo, no entanto, é que ao desequilibrar as contas públicas um governo deixa como legado a necessidade de busca de equilíbrio entre receitas e despesas, pois tal desajuste tem efeito nefasto na atividade econômica. Vejamos, por exemplo, o que ocorreu com o Presidente Bill Clinton, em seu primeiro mandato. Esse Presidente recebeu de seu antecessor, George Bush, um grande rombo fiscal. 
Passou os quatro anos de seu primeiro mandato tentando, por meio de instrumentos legais, possibilitar o retorno ao equilíbrio. Seu sucessor, dessa vez o filho do anterior, promoveu o desajuste. Em boa parte o Governo do Presidente Obama foi o de promover uma disciplina fiscal. Aqui como lá, aventureiros inconsequentes deixam como legado maior a obrigação de arrumar a casa. Além da enorme perda de tempo em tentar corrigir erros parece que mesmo após mais de centena de anos tornando evidente que desequilíbrio nas contas públicas é ruim, principalmente para aqueles como maior vulnerabilidade econômica (os mais de 11 milhões de desempregados hoje eram os felizes membros da nova classe média de até agora há pouco), incompetentes e maus caráteres ainda se propõem a fazer mais do mesmo erro. Será que vamos nos livrar dessa maldição algum dia?

Alvaro Martim Guedes, especialista em administração pública e professor da Faculdade de Ciências e Letras da Unesp de Araraquara
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